TC declara improcedente amparo del gerente de Clínica Cutervo por obras de pavimentación

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Sala Segunda. Sentencia 1385/2026
EXP. N° 04391-2025-PA/TC
LAMBAYEQUE
NORVIL QUINTANA ALTAMIRANO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes de agosto de 2026, la Sala Segunda del 
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ochoa Cardich, Gutiérrez 
Ticse y Pacheco Zerga, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados 
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Norvil Quintana 
Altamirano contra la Resolución 11, de fecha 31 de enero de 2025
1
, expedida por
la Sala Descentralizada Mixta de Jaén de la Corte Superior de Justicia de
Lambayeque, que declaró improcedente la demanda de autos. 
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de agosto de 2022
2
, don Norvil Quintana Altamirano, gerente 
general de la Clínica Cutervo S.R.L., presentó una demanda de amparo contra la 
Municipalidad Provincial de Cutervo y el Consorcio Ilucan, integrado por las 
empresas E & J Contratistas S.A.C. y Construcciones Trasandino S.A.C. Solicitó
que se ordene a las codemandadas que adecuen los trabajos de pavimentación de 
pista realizados en el Jr. Túpac Yupanqui, urbanización Los Amautas, Cutervo,
de tal forma que la puerta de acceso de ambulancias por la puerta de emergencias, 
el acceso a la puerta principal y la rampa de acceso para personas con 
discapacidad del establecimiento médico correspondiente a la Clínica Cutervo 
S.R.L. queden liberadas y se adecuen a la normativa técnica pertinente.
Expuso que, como consecuencia de la pavimentación de la pista en la 
precitada vía, dispuesta mediante el Contrato de Ejecución de Obra 010-2021-
MPC, suscrito entre las codemandadas el 20 de octubre de 2021, se ha obstruido
de manera indebida la puerta de emergencia para el ingreso de ambulancias, el 
ingreso de personas por la puerta principal y una rampa para personas con 
1 Foja 223.
2 Foja 45.
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discapacidad de la Clínica Cutervo S.R.L., de su propiedad. Afirmó que ello le 
ha generado un daño irreparable, pues las instalaciones médicas no se ajustarían
a la normativa técnica pertinente para su funcionamiento, lo que conllevaría a su 
inminente clausura. Alegó la violación del derecho al trabajo y a las libertades de 
empresa, comercio e industria. 
El Juzgado Civil de Cutervo de la Corte Superior de Justicia de 
Lambayeque, mediante Resolución 2, de fecha 22 de setiembre de 2022
3
, admitió 
a trámite la demanda.
La Procuraduría Pública de la Municipalidad Provincial de Cutervo, 
mediante escrito de fecha 10 de octubre de 2022
4
, formuló excepción de 
prescripción y contestó la demanda, solicitando que se declare improcedente o 
infundada. Señaló que el plazo máximo para la ejecución de la obra fue el 20 de 
mayo de 2022 y que el demandante presentó la demanda el 25 de agosto de 2022, 
es decir, fuera del plazo previsto por ley. Asimismo, afirmó que no se había 
acreditado vulneración a los derechos invocados y que el contrato de obra pública 
no tenía como parte al demandante, por lo que carecería de legitimidad para 
cuestionar las presuntas irregularidades o alterar sus condiciones. 
El juzgado de primera instancia, durante la audiencia única de fecha 17 de 
enero de 20235, emitió la Resolución 4
6
, con la que declaró infundada la 
excepción de prescripción y, por ende, saneado el proceso. Asimismo, mediante 
sentencia de primera instancia, recaída en la Resolución 6, de fecha 10 de octubre 
de 20237, declaró improcedente la demanda. El A quo indicó que los hechos y el 
petitorio no se relacionan de manera directa al contenido constitucionalmente 
protegido del derecho a la libertad de empresa, por lo que tampoco se podría 
determinar la afectación del derecho al trabajo, dada la falta de material 
probatorio que pudiera acreditarlo.
3 Foja 72.
4 Foja 82.
5 Foja 122.
6 Foja 132.
7 Foja 167.
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La Sala Superior revisora, mediante sentencia de vista recaída en la
Resolución 11, de fecha 31 de enero de 2025
8
, confirmó la apelada, considerando 
que el proceso contencioso administrativo es una vía igualmente satisfactoria
para atender lo solicitado por la parte demandante.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El objeto del presente proceso es que se ordene a las codemandadas a 
adecuar los trabajos de pavimentación de pista realizados en el Jr. Túpac 
Yupanqui, urbanización Los Amautas, Cutervo, de tal forma que la puerta 
de acceso de ambulancias por la puerta de emergencias, el acceso a la 
puerta principal y la rampa de acceso para personas con discapacidad del 
establecimiento médico correspondiente a la Clínica Cutervo S.R.L. 
queden liberadas y se adecuen a la normativa técnica pertinente.
2. Se alegó la violación del derecho al trabajo y las libertades de empresa, 
comercio e industria.
Análisis del caso concreto
3. En el presente caso, el demandante cuestiona que la implementación del 
Contrato de Ejecución de Obra 010-2021-MPC, de fecha 20 de octubre de 
20219, denominado “Creación de vías urbanas en el barrio Los Amautas 
del distrito de Cutervo – provincia de Cutervo – Cajamarca – con C.U.I. 
N° 2483958”, ha incumplido diversas normas en materia de construcción, 
afectando la accesibilidad de su empresa, Clínica Cutervo S.R.L., por lo 
que requiere que sea restablecido para evitar el cierre de dicho 
establecimiento de salud.
8 Foja 223.
9 Foja 1.
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4. Es importante precisar que la procedencia del amparo (y, en general, de los 
procesos de tutela de derechos), con base en lo dispuesto en el artículo 7, 
inciso 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, no requiere solo que la 
parte invoque o mencione genéricamente un derecho reconocido en la 
Constitución. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional10,
determinar que la demanda realmente alude al contenido 
constitucionalmente protegido de un derecho requiere básicamente: 
(1) Verificar que existe una norma de derecho constitucional pertinente 
para el caso (es decir, una interpretación válida de disposiciones que 
reconocen derechos constitucionales). Esto exige encontrar, primero, 
una disposición (enunciado normativo) que reconozca el derecho 
fundamental invocado, que puede ubicarse tanto en la Constitución, 
como en los tratados de derechos humanos, en la jurisprudencia del 
Tribunal Constitucional o en la jurisprudencia supranacional 
vinculante para el Estado peruano. Seguidamente, será necesario 
establecer las normas (interpretaciones, significados) que se 
desprendan válidamente de las disposiciones que reconocen 
derechos, de tal forma que pueda reconocerse qué protege realmente 
el derecho invocado.
(2) Constatar que el demandante se beneficie de la posición jurídica 
amparada por la norma iusfundamental encontrada. Es decir, luego 
de analizado el ámbito protegido del derecho, debe determinarse si lo 
alegado en la demanda (en la pretensión, en los hechos descritos) 
resulta subsumible dentro del ámbito normativo del derecho 
invocado, lo que requiere dilucidar quién es el titular de dicho 
derecho (sujeto activo), el obligado (sujeto pasivo) y la concreta 
obligación iusfundamental. En otras palabras, es necesario que quede 
acreditada prima facie la titularidad del derecho invocado, más aún, 
la existencia de una “relación jurídica de derecho fundamental”11.
10 Cfr. Sentencia 00665-2007-PA/TC, fundamento 5, a y b; Sentencia 02988-2013-PA, 
fundamento 6; Auto 05190-2013-AA, fundamento 4; Sentencia 06218-2007-HC, fundamento 10.
11 Cfr. Resolución 01581-2010-HD, fundamento 6.
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(3) Finalmente, debe verificarse que la afectación o restricción 
cuestionada incida en el ámbito protegido por el derecho invocado, 
cuando menos de modo preliminar o prima facie, es decir, sin 
necesidad de ingresar a analizar el fondo del caso. En efecto, a través 
de esta causal de improcedencia no se trata de demostrar la existencia 
de una intervención justificada o ilegítima (lo que solo se conocerá 
con certeza al finalizar el proceso constitucional), sino de descartar 
que estemos ante un caso de “afectación aparente”, en la medida en 
que la lesión o amenaza, si bien perturba de alguna forma intereses 
del actor, finalmente no incide en ningún contenido 
constitucionalmente relevante.
5. En el caso concreto, el recurrente ha alegado la vulneración del derecho al 
trabajo, cuyo contenido esencial implica dos aspectos. El de acceder a un 
puesto de trabajo, por una parte y, por otra, el derecho a no ser despedido 
sino por causa justa. En el primer caso, el derecho al trabajo supone la 
adopción por parte del Estado de una política orientada a que la población 
acceda a un puesto de trabajo; si bien hay que precisar que la satisfacción 
de este aspecto de este derecho constitucional implica un desarrollo 
progresivo y según las posibilidades del Estado. El segundo aspecto del 
derecho trata del derecho al trabajo entendido como proscripción de ser 
despedido salvo por causa justa12.
6. Al respecto, se tiene que el recurrente ha afirmado que, como consecuencia 
de las obras, se ha obstruido de manera indebida la puerta de emergencia 
para el ingreso de ambulancias, el ingreso de personas por la puerta 
principal y una rampa para personas con discapacidad de la Clínica Cutervo 
S.R.L. Ha afirmado, por otro lado, que ello afectaría la posibilidad de que 
la población acceda a un puesto de trabajo y que se atentaría también contra 
el derecho a no ser despedido sin que medie una causa justa, ya que él 
perdería su trabajo13. Sin embargo, este colegiado no advierte, en principio,
cómo es que el hecho lesivo alegado por el demandante se vincula con el 
12 Sentencias recaídas en los Expedientes 00720-2025-PA/TC, fundamento 8, y Expediente 
04348-2005-PA/TC, fundamento 2.
13 Cfr. Foja 49.
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contenido protegido de su derecho al trabajo, más aún si se trata de 
invocaciones genéricas e hipotéticas sobre un presunto cierre del 
establecimiento. Por tal motivo, no se satisface el inciso 3 del numeral 4 
supra, debiendo desestimarse la demanda en este extremo.
7. Por otro lado, el accionante ha sostenido que los hechos alegados 
implicarían también una vulneración de sus derechos a la libertad de 
empresa, comercio e industria. Respecto a tales derechos, el Tribunal 
Constitucional ha señalado lo que a continuación se transcribe:
Ahora bien, el contenido de la libertad de empresa está determinado 
por cuatro tipos de libertades, las cuales terminan configurando el 
ámbito de irradiación de la protección de tal derecho.
- En primer lugar, la libertad de creación de empresa y de acceso 
al mercado significa libertad para emprender actividades 
económicas, en el sentido de libre fundación de empresas y 
concurrencia al mercado, (…).
- En segundo término, la libertad de organización contiene la libre 
elección del objeto, nombre, domicilio, tipo de empresa o de 
sociedad mercantil, facultades a los administradores, políticas 
de precios, créditos y seguros, contratación de personal y 
política publicitaria, entre otros).
- En tercer lugar, está la Libertad de competencia.
- En último término, la libertad para cesar las actividades es 
libertad, para quien haya creado una empresa, de disponer el 
cierre o cesación de las actividades de la misma cuando lo 
considere más oportuno.
De otro lado, la libertad de empresa está íntimamente relacionada 
con las libertades de comercio y de industria. La primera consiste en 
la facultad de elegir la organización y llevar a cabo una actividad 
ligada al intercambio de mercaderías o servicios, para satisfacer la 
demanda de los consumidores o usuarios. Tal libertad presupone el 
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atributo de poder participar en el tráfico de bienes lícitos, así como 
dedicarse a la prestación de servicios al público no sujetos a 
dependencia o que impliquen el ejercicio de una profesión liberal. 
Por su parte, la libertad de industria se manifiesta en la facultad de 
elegir y obrar, según propia determinación, en el ámbito de la 
actividad económica cuyo objeto es la realización de un conjunto de 
operaciones para la obtención y/o transformación de uno o varios 
productos14.
8. Si bien el recurrente alega que los defectos en la obra están afectando el 
acceso a su clínica, no ha explicado cómo es que ello implicaría alguna 
afectación de las dimensiones de los derechos alegados. De manera que, 
así las cosas, corresponde igualmente desestimar este extremo al no haberse
configurado lo establecido en el inciso 3 del numeral 4 supra.
9. Ahora bien, es cierto que el accionante ha referido que, como consecuencia 
de las obras que atribuye a las emplazadas, su clínica ya no cumpliría con 
las normas técnicas, lo que daría lugar a que las autoridades competentes 
dispongan su clausura15. No obstante, de lo expuesto no se desprende cómo 
las acciones de la demandada tendrían este efecto, ni cómo es ello 
representa una amenaza cierta e inminente de vulneración de sus derechos; 
máxime si de autos no obra instrumento alguno que demuestre, por 
ejemplo, el inicio de un procedimiento administrativo orientado a dicho 
propósito. Por consiguiente, en aplicación del artículo 7, inciso 1, del 
Nuevo Código Procesal Constitucional, corresponde declarar la 
improcedencia de la demanda.
10. Finalmente, sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, en la medida que el 
demandante cuestiona la ejecución material del contrato en cuestión, este 
colegiado deja a salvo su derecho para que lo haga valer en el modo y forma
que determine la ley.
14 Cfr. Sentencia recaída en el Expediente 3330-2004-AA/TC, fundamento 13.
15 Fojas 50, 141, 142, 196, 241 y 242.
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Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le 
confiere la Constitución Política del Perú, 
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese. 
SS.
OCHOA CARDICH
GUTIÉRREZ TICSE
PACHECO ZERGA
PONENTE PACHECO ZERGA