Tribunal Constitucional declara improcedente demanda contra medidas sanitarias de COVID-19

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Sala Segunda. Sentencia 1132/2026
EXP. N.º 03474-2024-PA/TC 
LIMA
ROGHIR TOLEDO ÑAÑEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 20 días del mes de julio de 2026, la Sala Segunda del 
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ochoa Cardich, 
Domínguez Haro y Gutiérrez Ticse, ha emitido la presente sentencia, con el 
fundamento de voto del magistrado Domínguez Haro. Los magistrados 
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional1interpuesto por don Eduardo Ángel 
Benavides Parra, abogado de don Roghir Toledo Ñañez, contra la Resolución 
3, de fecha 13 de marzo de 20232, expedida por la Primera Sala Constitucional 
de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la 
demanda de amparo. 
ANTECEDENTES
Con fecha 14 de diciembre de 2021, don Roghir Toledo Ñañez 
interpuso demanda de amparo3, contra el entonces presidente de la República, 
don Pedro Castillo Terrones, el Ministerio de Salud (Minsa) y la Dirección 
General de Medicamentos, Insumos y Drogas (DIGEMID). Solicitó la tutela 
de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela jurisdiccional
efectiva, a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su 
vida, a la salud, a no ser discriminada, así como a su derecho como 
consumidora y usuaria. 
Cuestionó la aplicación de los Decretos Supremos 179-2021-PCM, 
174-2021-PCM, 168-2021-PCM, 167-2021-PCM (artículos 1 al 5), 163-
2021-PCM y 94-2020-PCM así como los decretos de urgencia o similares 
subsecuentes, en la medida que imponen la obligatoriedad de la segunda, 
tercera y sucesivas dosis de la vacuna contra el COVID-19, así como el uso 
de doble mascarilla y facial. Indicó que el Decreto Supremo 167-2021-PCM 
exige la vacunación completa de los trabajadores del sector salud por cumplir 
labores presenciales en su centro de trabajo, además de que se exige en el 
servicio de transporte interprovincial que los mayores de 45 años, lo cual 
1 Foja 529.
2 Foja 342.
3 Foja 95.
Esta es una representación impresa cuya autenticidad puede ser contrastada con la representación imprimiblelocalizada en la sede digital del Tribunal Constitucional. La verificación puede ser efectuada a partir de la fechade publicación web de la presente resolución. Base legal: Decreto Legislativo N.° 1412, Decreto Supremo N.°029-2021-PCM y la Directiva N.° 002-2021-PCM/SGTD.URL: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2026/03474-2024-AA.pdf
 
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contraviene lo dispuesto en la Ley 31091, Ley de vacunación no obligatoria.
También refirió que se le exige el uso de doble mascarilla, pese a que, según 
especialistas médicos, su uso prolongado produce daños como la asfixia, más 
aún, cuando respira su propio aire reciclado y CO2.
El Quinto Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 1, de 
fecha 5 de enero de 20224, admitió a trámite la demanda. 
Con fecha 18 de enero de 20225, el procurador público del Ministerio 
de Salud se apersonó al proceso, en representación de dicho Ministerio y de 
la Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas (DIGEMID),
dedujo la excepción de incompetencia por razón de la materia y contestó la 
demanda, solicitando que sea declarada infundada, pues las medidas 
cuestionadas han sido dictadas en atención a lo dispuesto por los artículos 7 
y 9 de la Constitución, a fin de proteger intereses públicos mayores como lo 
es la salud pública. En efecto, los estudios epidemiológicos determinaron la 
necesidad de una serie de acciones para salvaguardar el derecho a la salud de 
la población peruana. En esa línea, precisó que lograr la mayor cobertura de 
población vacunada es una importante estrategia de salud pública, 
considerando la llegada de nuevas olas de contagios; más aún, cuando 
diversos estudios demuestran la idoneidad de la vacuna, la cual también 
cumple los estándares de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
Con fecha 10 de febrero de 20226, el procurador público de la 
Presidencia del Consejo de Ministros formuló excepción de incompetencia 
por razón de la materia y contestó la demanda, solicitando que sea declarada 
improcedente o infundada. Indicó que los hechos y el petitorio no se 
encuentran referidos en forma directa al contenido constitucionalmente 
protegido del derecho invocado; además de que las disposiciones 
cuestionadas se encuentran debidamente justificadas respecto a la 
intervención sobre los derechos fundamentales y se ha efectuado en el marco 
constitucional que le asiste.
El juzgado de primera instancia, a través de Resolución 3, de fecha 25 
de febrero de 20227, desestimó las excepciones planteadas y declaró 
improcedente la demanda, toda vez que el demandante no ha acreditado en 
4 Foja 105.
5 Foja 188.
6 Foja 246.
7 Foja 283
 
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medida alguna la lesión de los derechos alegados.
La Sala Superior revisora, mediante Resolución 3, de fecha 13 de marzo
de 20238, confirmó la apelada, indicando que se trata de medidas que
buscaban la protección del bien constitucional a la Salud Pública entre otros, 
esto es, proteger los derechos fundamentales a la vida y a la salud de todos 
los peruanos. 
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La recurrente cuestiona las medidas adoptadas con 179-2021-PCM, 
174-2021-PCM, 168-2021-PCM, 167-2021-PCM (artículos 1 al 5), 
163-2021-PCM y 94-2020-PCM, así como en los instrumentos 
normativos derivados y similares a los mencionados decretos. En ese 
sentido, su pretensión está dirigida, básicamente, a cuestionar la 
exigencia del carné de vacunación contra el COVID-19, el uso 
obligatorio de mascarillas, las restricciones para laborar 
presencialmente, entre otros condicionamientos por considerar que son 
inconstitucionales. 
2. Asimismo, en su recurso de apelación, de fecha 7 de marzo de 2022
9
, 
el abogado defensor de la accionante sostiene que los Decretos 
Supremos 186-2021-PCM, 005-2022-PCM, 010-2022-PCM, 012-
2022-PCM y 016-2022-PCM continúan perpetuando agravios al no 
permitir el ingreso al Banco de la Nación y otros establecimientos 
privados, en tanto se exige mostrar carné de vacunación con 3 dosis de 
la vacuna. 
Análisis de la controversia 
3. Como puede apreciarse de la demanda, la accionante ha consignado sus 
posiciones individuales sobre las medidas adoptadas, a través de las 
normas cuestionadas, emitidas en el contexto de la pandemia declarada 
por el COVID-19, que, por más respetables u opinables que sean, no 
acreditan la existencia de alguna afectación material probable o de 
8 Foja 342.
9 Foja 331.
 
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amenaza contra los derechos invocados. En razón de ello, resulta de 
aplicación la causal de improcedencia regulada en el artículo 7 inciso 1 
del Nuevo Código Procesal Constitucional, pues no se advierte una 
conexión directa entre el petitorio de la demanda y el contenido 
constitucionalmente protegido de los derechos invocados. 
4. Sin perjuicio de lo antes expuesto, conviene recordar lo que ha sucedido 
con los Decretos Supremos cuestionados: 
- El decreto Supremo 094-2020-PCM fue derogado por el Decreto 
Supremo 184-2020-PCM.
- Los Decretos Supremos 163-2021-PCM y 168-2021-PCM han 
sido derogados por el Decreto Supremo 005-2022-PCM.
- Los Decretos Supremos 167-2021-PCM, 174-2021-PCM, 179-
2021-PCM, 186-2021-PCM, 10-2022-PCM, así como el Decreto 
Supremo 005-2022-PCM, han sido derogados por el Decreto 
Supremo 016-2022-PCM, de fecha 27 de febrero de 2022. Este 
último decreto ha sido también derogado por el Decreto Supremo 
130-2022-PCM.
5. Precisamente con el Decreto Supremo 130-2022-PCM, publicado el 27 
de octubre de 2022, finalizó el Estado de Emergencia Nacional 
decretado por la pandemia del COVID-19, debido al avance del proceso 
de vacunación, la disminución de positividad, la disminución de los 
pacientes internados en las unidades de cuidados intensivos y la 
disminución de los fallecimientos por COVID-19, conforme se advierte 
en la parte considerativa del mencionado decreto. En consecuencia, los 
decretos cuestionados y las medidas allí adoptadas, no se encuentran 
actualmente vigentes.
6. Con relación al Decreto Supremo 012-2022-PCM, cabe precisar que sus 
efectos fueron sucesivamente prorrogados, siendo la última la 
establecida en el Decreto Supremo 131-2022-PCM. Así, se entiende 
entonces que, actualmente, su contenido carece de efectos, por lo que 
se ha producido la sustracción de la materia en este extremo10. 
10 Cfr. Sentencia recaída en el Expediente 04479-2023-PA/TC, fundamento 4. 
 
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7. Ahora bien, este Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse 
sobre una cuestión similar en el Expediente 00233-2022-PA/TC, donde 
sostuvo que la limitación a una considerable cantidad de derechos 
fundamentales no implica que estos hayan quedado inutilizados por 
completo11. En efecto, las restricciones cuestionadas por los
demandantes tienen fundamento en la declaratoria de pandemia por 
parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), tras constatarse 
la propagación del COVID-19 en más de cien países de manera 
prácticamente simultánea. Por tanto, la pertinencia de su utilidad no 
implica validar su eficacia absoluta, sino que funciona como medida 
necesaria para prevenir la propagación del virus, siendo esta la posición 
de la OMS en diversos documentos emitidos y que se encuentran 
detallados en la referida sentencia. 
8. También se debe agregar que las medidas que se adoptaron en su 
momento por la pandemia no fueron permanentes o indeterminadas en 
el tiempo. Ello es así porque las razones que condujeron a su adopción 
han cambiado, conforme lo demuestra la culminación del estado de 
emergencia y, por tanto, de las medidas allí adoptadas.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que 
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
OCHOA CARDICH
DOMÍNGUEZ HARO
GUTIÉRREZ TICSE
11 Cfr. Sentencia recaída en el Expediente 00233-2022-PA/TC, fundamento 27.
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
 
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO 
DOMÍNGUEZ HARO
En el presente caso, me aparto del considerando 3 de la sentencia, en la 
medida que, en mi consideración, la demanda autos sí tiene contenido 
constitucional, pero es improcedente por haber devenido la pretensión en 
sustracción de la materia, en vista que las medidas sanitarias impuestas por el 
gobierno, en el contexto del Covid-19, a la fecha, han sido removidas en 
virtud de las sucesivas derogatorias de los decretos supremos que las 
sustentaban, como bien se ha explicado en los considerandos 4 y siguientes
de la sentencia.
Dicho esto, suscribo la sentencia.
S.
DOMÍNGUEZ HARO